传媒规制机制与制度的创新

1.1 我国传媒政府规制的现状与问题

我国传媒政府规制是在特定的历史条件下形成的政府对于媒介的规制是一种历史的延续，是在特定的历史条件下形成的。我国新闻传媒业的规制和发展大致经历了三个时期：1、建国后至 1978 年，这一时期新中国刚刚成立之时应对复杂的国际政治形势，有统一对外和对内宣传的需要，这种思想整齐性和利益主体单一性的现实社会政治经济环境下，政府传媒规制的核心是新闻媒介的“宣传工具”和“耳目喉舌” 属性；2、1979 年至 1995 年这段时期是社会主义的改革时期，新闻媒介肩负着为“政治稳定”和“经济建设”服务的政策目标任务，实行的“事业单位，企业化管理”；3、1996 年至今的市场化时期，这一时期，由于传媒业改革实行市场化、产业化的经营管理，传媒业的政府规制由于传媒业的市场化发展和推进而开始受到广泛的关注，传媒业在市场导向与政府规制的双向互动中前行。因此，在我国政府对于媒介的管制是一种历史必然，有特定的环境和现实需求，传媒业的政府规制是有效的制度补充。

规制主体

政府规制

政府规制一般包含三个主要的构成要素规制主体即政府，规制客体即企业经济活动和政府规制的手段方式即法律规范。传媒业的规制主要是指政府通过制定法律、规章制度和政策等对传媒市场的直接调控和对传媒企业行为的间接控制。具体而言，传媒业的规制主要是政府对传媒市场准入资格、传媒内容和经营操作技巧等方面的政策规制。如下图 1 传媒政府规制的主要流程：

通过这个简易的政府传媒规制流程，我们可以相对清晰地界定政府传媒规制的各个要素的关系，谁是管制者，谁是被管制者，“谁从规制中获益，谁因规制受损”，这其中规制的制度是一个非常关键的因素。 “在约束条件下争取最大的利益”是一个基本的经济学假设，该假设认为每个机构或者个人在局限的条件下都会不断地替自我谋求最大的利益，而约束机构或者个人行为最主要的社会条件就是制度。制度通常被定义为一组行为规则的集合，这些规则与社会、政治和经济活动有关，支配和约束社会各阶层的行为。有学者将制度划分为两个层次，：制度环境（ institution environment 与制度安排（ institution

arrangement），制度环境是一系列基本的经济、政治、社会和法律规则的集合，它是制定生产交换以及分配规则的基础。制度安排是支配各机构之间可能合作和竞争的规则集合，制度环境制约制度安排，而制度安排的变动也会在一定的条件下反作用于制度环境。①当前，我国传媒业的政府规制也是在一定的宏观的制度环境，通过一系列的制度安排实现的，传媒业需要在这些局限的条件下，“不断地替自我谋求最大的利益”，但目前在传媒业政府规制的制度层面还存在着制约因素：

1、规制制度中规制主体的多部门规制。与西方独立、特定的传媒规制部门不同，我国传媒产业的管理同时隶属于多个部门：中宣部、广电总局、新闻出版总署、版权局、文化部、国务院新闻办，还有财政部、税务总局、信息产业部等等。这造成规制的分化，规制不系统，沟通协调难度大，形成了规制频繁、文件规制太多的现实局面，其后果一方面传媒业限制过多，另一方面由于多维规制出现规制不力的情况。

2、正式规制制度相对不健全，“潜规则”泛滥。目前，我国传媒业的政府规制还不完善，尤其是专业的法律规范尚不健全，《新闻法》、《广播电视法》等专业法律还尚未制定，因此，在政府规制过程中，由于没有正式专业的法律可以依据，造成“潜规则”泛滥，规制混乱。而美国有关传媒产业的法律规范是非常多的，很好地规制了传媒业。

3、媒介政府规制制度操作的非市场化倾向。我国政府对媒介规制有两种倾向，过去是一种“管制” 倾向，依照旧的计划经济体制，媒介被赋予了“喉舌与工具”的性质，过度强调媒介的宣传功能而忽视了其提供娱乐和沟通信息的功能。现在是一种“双轨制”，规制在宏观计划经济体制与市场体制间，政府管制不管是过去行政性垄断的“管制”还是现行“事业单位，企业管理”的双轨制管制原则，都带有浓厚的非市场经济操作的特征，忽视了媒介本性上的经济功能，市场上的竞争缺乏行为规则。

由于这些制约因素的存在，我国传媒业政府规制的制度环境和制度安排还不完善，在一定程度上滞后了传媒业的规制和发展，有学者就针对广播电视的规制指出“广播电视的规制阶段落后，规制机构建立不科学，缺乏独立和公平的监督机构”.

1.2 传播新技术的规制挑战

大众传播媒介的发展一直以来都是与技术的推进密切相关的，在一定程度上，可以说，传播技术是大众传播媒介高速前进的动力源之一。大众传播媒介中报纸、广播、电视和网络等的诞生与发展都伴随着传播技术的推动与突破，大众传播媒介传播技术的演进大致有四个方向：从平面媒体的单向传播到立体媒体的多维传播；从印刷媒体的纸质传播到电子类媒体的电子化传播；从广电的模拟传播到数字传播；从报纸杂志的单一功能的传播到网络、手机等整合多媒体传播等。

总体而言，传播新技术对大众传媒媒介的应用、发展与影响主要体现在两个方面：一是传统大众传播媒介技术应用后的传播方式与手段的推进，报纸杂志由相对单一的黑白版面到极具视觉冲击力的彩色版面，编辑排版由过去的人工排版到现在的电脑数字排版，而报纸印刷技术也有了大幅度的提高；电视方面，传播新技术的应用与推广相对更突出，从黑白到彩色、有模拟到数字、从无线到有线等等，目前电视媒体的传播实现了天上有卫星、地上有光缆、地下有电缆的立体传播接受方式。而卫星电视、数字电视技术的发展所必然带来的人们可选择频道的激增，宽带视频技术和 3G技术的成熟与商业化所带来的人们资讯的

“易得性”的极大提升，以及获取资讯的方式向着“我的电视”这一定制模式的发展②. 另一方面，传播新技术的应用新兴媒体的出现，同时也产生了很多新的传播方式。手机、MP3、MP4 和IPTV等都是现今流行

① 何舟、陈怀林编著：《中国传媒新论》，太平洋世纪出版社，1998 年 9 月版，第 109 页。

② 喻国明：《当前中国传媒业发展客观趋势解读》，载于《中国传媒报告》，2005 年第 3 期。

的新兴传播媒体，随着 3G技术的成熟与商业化手机将会成为一个简便、快捷的电子阅读显示器，已经逐渐成为人们获取新闻资讯的一种主要阅读终端，在从无线短信服务到彩信服务的发展过程中，技术的前进和突破，以及无线网络的平台支持，让手机真正具备了媒体的特征。手机媒体，成为以手机为视听终端、手机上网为平台的个性化信息传播载体，它是以分众为传播目标，以定向为传播效果，以互动为传播应用的大众传播媒介。①而作为新兴媒体的手机媒体也和传统媒体实现了互动，2004 年 7 月
1 日，《中国妇女报》

推出了全国第一家“手机报”――《中国妇女报・彩信版》。据统计，目前国内手机用户就有近 4 亿，新兴的“第五媒体”手机媒体有着巨大的潜力和市场前景。而MP3、MP4 和IPTV等都是以网络为技术平台的新兴媒体，凭借着新的传播技术和个性化的服务，当前都形成了一定的市场规模。

传播新技术的应用与推广，使我国大众传媒业整体规模大幅增加，媒体的种类繁多，我国已成为世界上传媒发展与消费的大国。另一方面，传播方式和手段也更加多样化和个性化，新技术、新媒体对我国传媒政府规制也提出了新的挑战，技术规制成为政府传媒规制的重要部分，制度经济学派代表人 C・E・艾尔斯认为：“技术进步的本质不在于个人技艺的提高或个人精神的某种表现，而在于工具的变革以及由此引起的制度方面的变化。”

1.3
传媒规制的机制与制度创新

目前，我国传媒产业的管理同时隶属于多个部门：中宣部、广电总局、新闻出版总署、版权局、文化部、国务院新闻办，还有财政部、税务总局、信息产业部等，2005 年据统计针对传媒业共出台了各种管理、法规、条例和措施等近 300 多种。传媒业政府规制在一定程度商，是一种有效的制度补充，有利于保证一切资源能在规范的环境中运作，进而实现利益的均衡。

另一方面，由于我国是以公有制为主体的社会主义国家，经过社会主义市场经济的改革和建立，传媒业实行的是“事业单位，企业化经营”的双轨制，传媒业既要肩负“宣传工具”的喉舌功能，又是市场的主体，传媒业的这种双重角色，给政府规制造带来了复杂的背景因素和现实挑战，因而传媒业规制的制度化也存在着许多困境，产生了媒介寻租、公权滥用、信息不对称和政商共谋等问题（胡正荣、李继东，2005）。

随着传媒市场化、产业化的推进以及国家政治和经济体制改革的演进，传媒业规制的机制和制度的改革也日益引起关注，而传媒业的国际化、全球化的外部推动力，也使传媒规制的制度创新成为必需的选择。美藉奥地利经济学家约瑟夫・熊彼特最早从经济学的角度提出了创新理论，他认为“创新是企业家对生产要素的重新组合”，即“建立一种新的生产函数”，②创新理论是一个系统工程，这个系统涵盖了制度创新、组织创新、管理创新、技术创新和市场创新等五个方面，其中制度创新是非常关键的一环。

从本质上说，创新就是企业或机构内部自身创造性的一种变动，这种机构内部自身创造性的变动是传媒业政府规制机制与制度创新的关键与核心。一般规制创新的形式有两种，一是诱导性创新，即市场一旦存在着获利机会，相关制度会发生响应；二是强制性创新，即政府通过行政立法方式的管制，导致的制度创新变化。③这里强调的主要是后一种，就是规制机构政府或行政机关通过创新，制定政策法律，以适应不断变化的环境和需求，健康有序地管制好传媒业。

传媒业政府规制机制与制度创新的路径与方式是非常重要的，一直是各方关注的焦点，通过创新转换政府职能，实现政事、管办分离，同时也可以加强社会性规制。香港学者陈怀林对大陆传媒业规制制度创新提出了五个方面：1、传媒制度和制度平衡条件的演变；2、依照成本高低的分层制度创新；3、依照区域收益由点到面展开创新；4、制度创新的路径：自下而上的“合谋”5、制度创新的方式：连续的边际调整。④总体而言，就我国的传媒规制和公共政策体系建设而言，还需在兼顾国家利益、媒介利益和公众利益的基础上，建立理性化的现代传媒规制制度。