传媒规制的理论方位与逻辑框架

 

对我国传媒业的政府规制或市场规制的研究与考察，是现实意义与理论建构的需求，从世界范围看，
传媒业主要有三种类型：市场化模式：即传媒业是纯私人企业，不受政府干预，如美国的媒介产业；2、国家媒介产业模式：即资本是国家的，但媒介按企业经营与管理，如英国的ＢＢＣ；3、国家机构模式： 即媒介属于国家所有，媒介单位是国家机构的一个有机组成部分，是事业单位，企业化经营，如我国传统的媒介产业模式。因此，相对而言我国的媒介制度，是世界上最独特的“一元体制，二元运作”， 我国传媒业的这种复杂而又独特的现行模式，是我国传媒产业政府规制实践的现实挑战和理论创新探讨的背景。

1.1     
传媒作为基础性资源的市场规制

新制度经济学认为，政府介入经济运行的方式有两种，一种是宏观调控，即国家制定和执行宏观调控政策，使之直接作用于市场，然后由市场间接影响微观经济主体；另一种是微观规制，即行政机关依据有关法律，对微观经济主体的行为进行直接控制、约束和规范。两者都是政府的经济行为，但宏观调控是总量上的间接规范，而规制是量上的直接规范。对于管理具体的产业和行业部门，微观规制是必须的。所谓

规制从词源学的角度来看，规制就是规则制约的简称，即通过建立形式理性的抽象规则、严谨的正当程序如宪法、法律规章等来约束、限制，而政府规制（regulation）则是源于西方的政府规制理论，本意是指有规定的管理和有法规条例的制约，日本学者植草益在其名著《微观规制经济学》中提出政府规制就是“社会机构依照一定的规则对企业活动进行限制的行为”①，我国学者张帆在《规制理论与实践》一文则微观的认为“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约，如政府对价格、市场准入，环境污染等的管制。”

而就传媒业而言，政府规制，即是既包括以法律手段保证传媒业及其工作人员的言论自由与采访报道权，同时也依法加强对传媒业的管理，以使其报道能满足公众知情权的需要，又不至于侵犯个人隐私，危及国家安全，危机公共事务和道德，从而促使社会更健康地发展。在我国，政府对传媒业的规制成为关注的焦点始于传媒市场化的推进，“市场机制的引入，使大陆的新闻媒介置身于一个同以往迥然不同的环境。大环境的这一变化，必然导致新闻传播行为的变化，其中包括新闻单位逐步成为经济实体，走上企业化的道路，各种传播形式、各层次的新闻媒介的竞争，将在市场环境内展开，法规和行政手段将成为规范与控制新闻媒介的基本方式。”②

我国媒介政府规制是在特定的历史条件下形成的，媒介的传播特征，尤其是传播新技术特征，是媒介被政府作为基础性资源实施管制的依据。但我国对传媒领域实行严格的政府管制，不是因为西方经典管制理论中强调的起因“市场失效”，在某种程度上，是源自意识形态的需要和计划经济的惯性与本能。③

从改革实行“事业单位，企业化经营”至今，我国传媒业的产业化之路已经推进了几十年。在新时期， 我国传媒业新闻运作的宏观环境和微观环境都发生了变迁，一方面传媒业发展的市场逻辑、政治逻辑与文化和技术逻辑等都发生了演进和转变，另一方面，新闻运作和生产流程，从新闻产品的产生、形成、生产、发布、消费与经营管理等环节，也都注入了新的技艺与理念。这促使对我国传媒业的政府规制必须在逻辑和实践中加以跟进，尤其是政府规制的政策制定与规制机制的创新。这是本文探讨的主旨和方位。

1.2     
传媒规制研究的逻辑架构

作为目前媒介管理的一个“显学”，研究政府规制的著作和论文相对较多，包括中西方的，对我国大陆地区传媒业政府规制进行研究的除了本土学者之外，还有香港、台湾和西方的学者。本文收集整理的文献包括已有的关于我国传媒业政府规制研究的著作论文和本文认为研究媒介政府规制所必须依托的相关理论研究文献，大致可以分为四类，同时这四类也就是研究传媒规制的理论路径和逻辑框架。由于论著比较多只列举代表性少数：

（一）关于规制经济学的相关研究。代表性的主要有美国斯蒂格勒的《经济管制论》（The Theory
of Economics 
Regulation）、卡恩 1970 年出版的教科书《规制经济：原理与制度》（The Economics
Regulation: Principles 
and Institutions ），日本学者植草益著《微观规制经济学》，主要是从经济学的视角来讨论规制的，进而形成了规制经济学的理论。

（二）公共经济和公共政策相关研究。丘昌泰著《公共政策：当代政策科学理论之研究》，陈振明主编《政策科学――公共政策科学分析导论》，杨志勇、张馨
编著《公共经济学》 ，美国埃德温・曼斯菲尔德的《管理经济学》，高培勇主编《公共部门经济学》等，这些代表的论著主要是把政府规制政策看作是公共经济政策或者是公共政策科学的一部分，用公共经济或者公共政策的理论来架构规制理论的。

（三）一般企业规制理论的研究。张昕竹主编《中国规制与竞争：政策和理论》刘恒的《外资并构行为与政府规制》，陈富良《放松管制与强化管制》，张帆的《规制理论与实践》这些论著基本是探讨我国政府对企业规制的基本理论，对研究我国传媒业政府规制有很强的借鉴和参考意义。

（四）大众传播媒介规制的相关研究包括中西方的。何舟、陈怀林编著《中国传媒新论》，Philip M.

Napoli 著
边明道、陈心懿译《传媒政策基本原理――电子媒体管制的原则与过程》，胡正荣、李继东的《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》，戴元初《中国传媒产业规制的解构与重构》，张志的《论中国广电业德政府规制》，Robert
G・picard 著、冯建三译，《媒介经济学》，潘忠党《大陆新闻改革过程中象征资源之替换形态》，夏倩芳的《公共利益的界定与广播电视的规制――以美国为例》，魏永征的《西

① （日）植草益著，朱绍文、胡欣欣等译校，《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992 年版，第 3 页。

② 张帆：《规制理论与实践》载于《经济学与中国经济改革》，上海人民出版社，1995 年版。

③ 常永新：《我国传媒业政府管制改革的探索性研究》，2003 年 9 月，中国东西部传媒经济发展研讨会论文。